La regolamentazione italiana delle TLC nella transizione verso il mercato: un punto di vista economico sul ruolo delle asimmetrie.
Introduzione
Il dibattito sull’opportunità che la regolamentazione tenga conto delle
diverse caratteristiche dei soggetti che operano o intendono operare sul mercato dei
servizi di telecomunicazione e di diffusione dei contenuti, stabilendo vincoli operativi
diversi per questi soggetti, si svolge in un clima piuttosto teso e confuso, sia per i
forti interessi in gioco, sia per la difficoltà, per tutti (operatori, utenti, regolatori
e studiosi), nell’adattare cultura, obbiettivi e comportamenti ad un contesto che
già non è più quello del monopolio pubblico ma che ancora a lungo, e forse per sempre,
non sarà quello di un vero mercato.
Gli incumbent dei monopoli destinati a sparire vorrebbero già essere considerati
imprenditori come tutti gli altri e poter quindi scegliere con la stessa libertà di una
qualsiasi grande impresa le proprie strategie di integrazione verticale e orizzontale, la
propria politica di prezzi e di gamma, i propri clienti, l’eventuale fornitura di
input ai propri concorrenti. A un produttore di automobili, essi sembrano pensare, non si
chiederebbe mai di vendere a prezzo di costo i propri motori perché vengano montati sulle
vetture di un concorrente, né di fissare i propri prezzi in base ai propri costi; a una
catena di fast food non si chiedono spiegazioni sui sussidi incrociati tra bibite e
hamburgers. Di qui la tendenza a considerare un esproprio gli obblighi di
interconnessione, un’indebita ingerenza i vincoli alla flessibilità tariffaria, una
violazione del diritto alla libertà di impresa il divieto di entrare in nuovi mercati o
di superare determinate quote di mercato. Eppure il loro stato, spesso acquisito per
graziosa elargizione del potere pubblico e non per meriti particolari, non dovrebbe
artificiosamente limitare il diritto altrui a intraprendere e le loro risorse, accumulate
e investite in relazione alla missione pubblica loro affidata, dovrebbero essere
utilizzate in modo che la collettività ottenga da esse il risultato migliore.
D’altra parte, i nuovi entranti sembrano a volte pretendere che l’incumbent
subisca passivamente le loro iniziative, anche quelle palesemente inefficienti, consentite
da squilibri tariffari ereditati dal passato e tenuti fermi dal regolatore (più per
inerzia e per preoccupazioni politiche che per un disegno a favore della concorrenza).
Inoltre, se le condizioni del mercato lo consentono, e forse proprio per la loro
debolezza, essi preferiscono spesso accontentarsi di una piccola fetta delle rendite di
monopolio più che sforzarsi di abbatterle; limitare l’entrata ai mercati più
remunerativi, più che proporsi come alternativa globale aperta a tutti gli utenti.
Nei paesi che escono oggi dal monopolio pubblico, il regolatore spesso nasce da una
costola del gestore e ne condivide la storia, i pregiudizi ed i rapporti con il potere
politico; non ha i mezzi, le competenze, l’indipendenza e la chiara attribuzione di
compiti ed obbiettivi necessarie per modificare rapidamente un quadro di riferimento che
anteponeva a tutto la difesa del monopolio, e che dava troppo facilmente per scontata la
possibilità di perseguire gli interessi della collettività con l’assegnazione
amministrativa di obbiettivi al gestore. Il ritardo dei regolatori deriva, tipicamente da
quello del potere politico, paralizzato nelle sue scelte dalla difficoltà di rendere
compatibili tra loro gli obbiettivi sociali da perseguire (efficienza, equità, promozione
del mercato, innovazione e crescita economica) e, ancor più, dall’emergere di
distorti obbiettivi di breve periodo (dalla massimizzazione dei ricavi ottenuti dalle
privatizzazioni, alla difesa dell’occupazione presso l’incumbent, alla
promozione dei suoi investimenti).
Anche gli studiosi della regolamentazione hanno, comunque, in tutto il mondo, serie
difficoltà ad arricchire i loro schemi di analisi in modo che alla eleganza dei modelli
teorici si associ una incontrovertibile rilevanza applicativa. Come in passato è stato
necessario incorporare nei modelli asimmetria e incompletezza informativa per mettere
meglio in luce, ad esempio, i meriti della regolazione incentivante, così oggi, per
comprendere a fondo i pregi e i difetti della regolamentazione asimmetrica, avremmo
bisogno di un maggior numero di studi che inquadrino il problema del regolatore in un
contesto dinamico e approfondiscano l’analisi dei sostanziali conflitti tra
obbiettivi di efficienza statica e obbiettivi di efficienza dinamica.
Nel seguito del lavoro, partendo dal tentativo di chiarire i termini cui più spesso fa
riferimento il dibattito sulla asimmetria regolamentare, vengono sinteticamente presentati
alcuni approcci al problema proposti recentemente nella letteratura economica e si
utilizzano questi schemi per analizzare, più che le regole, ancora molto carenti o in via
di elaborazione, le situazioni asimmetriche che caratterizzano la realtà italiana. Si
formulano infine alcune proposte volte a rendere tra loro compatibili la promozione della
concorrenza ed iniziative innovative dell’incumbent che la regolazione asimmetrica
potrebbe limitare.
Workshop "Regolamentazione e mercato nelle telecomunicazioni tra simmetria e asimmetria", Università Cattolica del Sacro Cuore, 7 February 1997, Milano