Introduzione :
Il coro di reazioni critiche alle richieste di aumenti tariffari in molti servizi pubblici, in presenza di tensioni inflazionistiche che molti hanno associato ad un insufficiente impegno delle grandi imprese nella politica dei redditi, ha bloccato, nel gennaio del 1996, dopo circa un anno di trattative, anche la proposta di avvio del riassetto tariffario dei servizi di telecomunicazione che, pur avendo un serio limite in un incongruo, anche se non del tutto immotivato, aumento delle le tariffe del traffico urbano, dalle altre differiva, se non per impopolarità, certo per motivazioni, urgenza e contenuto: in primo luogo perché diminuiva, sia pur di poco, l’1,76%, l'indice dei prezzi dei servizi regolamentati (riduzione che giungeva al 3%, con positivi effetti redistributivi, automatizzando le agevolazioni già concesse alle fasce deboli), con risparmi che, per le imprese, arrivavano, a parità di domanda, al 5,5%; in secondo luogo perché costituiva una prima, sia pur modesta, tappa di avvicinamento al rispetto di condizioni tariffarie e normative (il cosiddetto orientamento ai costi delle tariffe, con la sostanziale riduzione dei fenomeni di sussidio incrociato tra servizi) necessarie per la piena liberalizzazione del settore, già decisa, a livello europeo, per il 1° gennaio 1998.
Questa sorta di piccola Maastricht del telefono ha molto in comune con quella grande dell'unione economica e monetaria: in primo luogo richiede inizialmente tanto lavoro e qualche sacrificio per molti; in secondo luogo promette, a tutti gli utenti, un futuro migliore, attraverso il miglioramento del quadro istituzionale, la concorrenza, la maggiore cultura ed efficienza di tutti gli attori; in terzo luogo, a molti non piace, ed alcuni, pur con qualche rituale omaggio alla concorrenza, sperano che i problemi tecnici e la scarsità di tempo a disposizione svuotino le scelte politiche.
Come per la grande Maastricht, la scelta del rinvio è la scelta di mettere la testa sotto la sabbia, sperando che ignorare il problema significhi risolverlo, ma la liberalizzazione della telefonia vocale pubblica ci sarà anche se non saremo pronti, e quella degli altri servizi di telecomunicazione c'è, e nessuno potrà più impunemente ostacolarla.
Del resto, la gravità della situazione attuale è il risultato di anni di testa sotto la sabbia e due esempi, tra tanti possibili, bastano a confermarlo: la vicenda della introduzione del price-cap e quella del recepimento della direttiva europea 90/388 di liberalizzazione dei servizi di telecomunicazione.
E' frutto del caso il ritardo di cinque anni nel recepimento della rivoluzionaria direttiva europea 90/388 che apriva alla concorrenza praticamente tutti i servizi, con l'eccezione della telefonia vocale pubblica, e con il vincolo della utilizzazione delle infrastrutture del gestore pubblico? E' frutto del caso se essa è ancora vanificata, nella sostanza, da tariffe sulle linee affittate che oggettivamente mettono su piani diversi gli attori che dovrebbero competere? Questa asimmetria a favore dell’incumbent deriva da scelte politiche che avrebbero potuto essere modificate anche prima di radicali interventi legislativi.
Il price cap, un metodo introdotto nel Regno Unito nel 1984, simultaneamente alla istituzione dell'OFTEL, la autorità di regolamentazione del settore, proprio per riequilibrare e abbassare, nel tempo, le tariffe, incentivando il gestore a ridurre i suoi costi, più che limitando esplicitamente i suoi profitti, ha portato in quel paese a tariffe che oggi sono complessivamente molto più convenienti di quelle italiane, sia per le famiglie che per le imprese, e continuano a calare rapidamente, anche in termini nominali; tutto ciò dopo un primo periodo, però, in cui canoni e tariffe locali aumentarono sensibilmente, seppur gradualmente, tra le proteste dei consumatori. La concorrenza ha sicuramente favorito l'allineamento ai costi delle tariffe, ma senza price cap avrebbe potuto ben poco, fino ad oggi, nel limitare il potere di mercato di BT a livello locale.
In Italia, è almeno dal 1991 che si auspica, nei documenti del governo, l'introduzione del price cap, ma esso è sempre stato ambiguamente associato ai contratti di programma (in tempi in cui era discutibile sia la capacità tecnica che la volontà politica di contrattare seriamente) e se ne è sempre rifiutata una caratteristica essenziale: il carattere esogeno, cioè non contrattato e pluriennale, del vincolo che costringe il gestore ad abbassare annualmente il suo indice dei prezzi in termini reali.
E' stato paradossale che le critiche più motivate abbiano finito, nel gennaio scorso, per bloccare, non migliorare, un riassetto che, con tutti i suoi limiti, ci faceva muovere nella giusta direzione, senza produrre, come ha fatto il ritardo, danni irreversibili; e che le critiche più superficiali siano giunte proprio alla fine di un anno di lavoro in cui l'organo di regolamentazione, pur con i drammatici vincoli di risorse entro cui opera, ha, finalmente, dimostrato significative capacità istruttorie e realizzative .
E' paradossale che chi, giustamente, invoca l'Autorità di settore, ritenga che, fino a quando essa diventerà pienamente operativa (cosa ben diversa dalla sua istituzione), si possa semplicemente rimanere in attesa delle sue decisioni.
E’ paradossale, d’altra parte, che la revisione della manovra, che a settembre 1996 sembra di imminente adozione, abbia ricevuto unanime approvazione per i suoi aspetti positivi, senza che si sia aperto un minimo di discussione sui problemi creati dal ritardo o rimasti insoluti.
E’ sicuramente positivo, ad esempio, che, anche in Italia, divengano “normali” sensibili cali annui dell’indice nominale dei prezzi e, ancor più, che dei cali concordati, ma non attuati, in un anno, si tenga conto nel decidere i cali dell’anno successivo. E’ positiva, anche se crea problemi, la clamorosa rinuncia agli aumenti sul traffico urbano, nel momento in cui, nel paese che ci fa da target, il Regno Unito, si è bruscamente invertita la tendenza all’aumento.
E’ negativo, anche se forse inevitabile, il rallentamento del processo di riequilibrio: passo indietro rispetto all’urgente calo delle tariffe interurbane; diluizione dell’aumento dei canoni di abbonamento residenziali; modesta riduzione aggiuntiva sulle linee affittate; discutibile asimmetria geografica degli interventi sulle tariffe internazionali.
Bisognerà riflettere sul livello di documentazione e di professionalità del dibattito pubblico in tema di tariffe telefoniche, in questi mesi: esso non è stato esaltante, e certo non è stato aiutato dalla quantità e qualità delle informazioni fornite dal gestore .
In particolare, le associazioni consumeristiche, tutte prese dalla piccola cogestione delle procedure di arbitrato e conciliazione, o in discutibili iniziative giudiziarie nei confronti del gestore, hanno atteso che fosse il Ministero PP.TT. a evidenziare e a chiedere il recupero automatico delle agevolazioni non richieste dagli utenti a basso consumo.
Anche i sindacati hanno finora giocato in difesa, stretti nella dura necessità di rendere compatibili interessi degli utenti e dei dipendenti e forse, in qualche caso, nostalgici di un'epoca in cui era più semplice condividere con gli operatori le rendite del monopolio. Per ora la loro giusta difesa dello spirito del protocollo del luglio '93 ha ottenuto qualche effetto positivo, ma a prezzo di un grave ritardo e solo grazie a quell’eccesso di discrezionalità decisionale del regolatore ministeriale, che non è certo auspicabile permanga e che in passato ha dato risultati così negativi. E' sperabile che in futuro l’atteggiamento dei sindacati sia più propositivo, anche perché essi dovranno dimostrare che recupero di efficienza può significare non solo riduzione degli inputs ma anche aumento degli outputs (cosa che un monopolista ha solitamente qualche difficoltà a capire).
Un contributo particolare alla confusione lo ha dato il dibattito sull'impatto inflazionistico del riassetto: esso è stato identificato col cambiamento degli indici ISTAT, anche se, fino alla fine del '95, questi indici hanno ignorato l'esistenza della TUT, la tariffa urbana a tempo. Ciò ha sicuramente distorto i comportamenti tariffari indirizzando gli aumenti degli anni ‘90 più sul traffico urbano che sui canoni. Nessuno ha proposto che i più dettagliati e precisi (anche se migliorabili) indici di prezzo esistenti, quelli usati dal regolatore a fini di politica tariffaria, siano messi a disposizione dell'ISTAT.
La stampa non ha aiutato molto a chiarire i termini del problema. Uno dei più noti editorialisti economici ha scritto che le tariffe tra Roma e Milano non venivano abbassate perché in Italia non c'era concorrenza: ignorava che quelle tariffe venivano invece abbassate e proprio perché, almeno per i gruppi chiusi di utenza, la concorrenza si era avviata. A un piccolo imprenditore coraggioso, cui va il merito storico di questo avvio, è stata attribuita (correttamente?), in una intervista, la discutibile affermazione secondo la quale, con la manovra, il gestore dava ai ricchi togliendo ai poveri; come se non fosse pienamente corretto ed efficiente limitare lo spazio per la concorrenza inefficiente attraverso la riduzione di quella elevata mutualità tra servizi che lascia troppo ampi spazi al cream skimming.
La stessa articolata ed equilibrata presa di posizione della Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM, 1996), la cui azione dialettica è stata così essenziale, in tante occasioni, per l’evoluzione del quadro competitivo del settore, è stata frettolosamente presentata come una pura e semplice bocciatura. In essa, invece, accanto a critiche all’aumento delle tariffe urbane, si fornivano molte sottolineature positive degli intenti del provvedimento.
Naturalmente, in un quadro legislativo che dà tanto spazio alla discrezionalità e alla contrattazione, le responsabilità della scelta di un particolare mix quantitativo e qualitativo di interventi, dopo una così lunga contrattazione, è tutta dei soggetti che hanno trattato: l'autorità di regolazione, che, nel quadro attuale, decide a livello politico, e il gestore. Nella trattativa essi hanno tenuto conto, non necessariamente in modo razionale e lungimirante, di una molteplicità di obbiettivi contrastanti: per il governo l'efficienza e l'equità dei prezzi, lo sviluppo e l'innovazione dei servizi, l'avvio della liberalizzazione, il controllo dell'inflazione, ma anche le esigenze fiscali (con aumenti dell’IVA a ridosso della manovra) e il ricavato delle privatizzazioni; per il gestore il "presidio dei mercati", ancor più del flusso di cassa, e infinitamente più della propria immagine pubblica e dei segnali di tranquilla preparazione alla concorrenza che pure i mercati finanziari avrebbero apprezzato. Non altrimenti si spiega la fermezza con cui, durante quasi tutto il ’95, una impresa con un autofinanziamento di circa 11.500 miliardi nell’esercizio 1994 ha, evidentemente, insistito per limitare a 370 miliardi la riduzione dei suoi ricavi (a domanda data e senza tener conto della elasticità ai prezzi) e per aumentare di circa il 17% l'indice dei prezzi delle telefonate urbane. E’ sperabile che la rinuncia a quell’aumento sia sintomo di una maggior sicurezza sul proprio futuro in un mercato liberalizzato, e di una miglior comprensione delle nuove regole del gioco, piuttosto che della valutazione di una minore urgenza di nuovi interventi tariffari (prevalentemente in diminuzione, ma anche in aumento) che la liberalizzazione comunque richiede.
In questo lavoro, a partire da una sintetica presentazione delle condizioni tecnologiche e di mercato e dei problemi ed approcci alla regolamentazione tariffaria più rilevanti in questo momento di avvio della transizione a mercati realmente liberalizzati, viene fornito un quadro schematico della attuale situazione tariffaria in Italia e dei maggiori problemi che in questo campo vanno affrontati per meglio perseguire gli obbiettivi di efficienza, equità, crescita, innovazione e promozione della concorrenza in un settore così rilevante per il futuro del paese.
- Status :
Paper prepared for the XX Convegno della rivista L'Industria, Piacenza, 27-28 September 1996