Effetti del quadro regolamentare sull'innovazione nelle telecomunicazioni
Introduzione
I due più elementari obbiettivi della regolamentazione dell'offerta di reti e servizi
di telecomunicazione sono stati, storicamente, da un lato, la protezione del monopolio
naturale non sostenibile e, dall’altro, l'eliminazione delle rendite del monopolio
naturale non contendibile. Nel più complesso contesto oligopolistico che deriva dai
processi di liberalizzazione occorre creare le condizioni affinché l’entrata di
nuovi soggetti non si traduca in un puro trasferimento di una parte delle rendite
dell’operatore dominante ma produca vantaggi effettivi per gli utenti in termini di
riduzioni tariffarie e incrementi della qualità e della varietà dei servizi.
L'osservazione dell’evidenza empirica è oggi assai rassicurante, per i fautori
della concorrenza; tutti i confronti tra le prestazioni dei gestori che operano in mercati
liberalizzati e quelle di chi opera in monopolio mostrano che, in termini di prezzi,
varietà ed efficienza produttiva, i primi superano largamente i secondi (si veda ad
esempio OECD (1997)). Ciò resta vero anche con riferimento ad obbiettivi distributivi e
di innovazione. Il caso di BT, l'operatore europeo che da più tempo si trova a
fronteggiare un regime di regolamentazione considerato fortemente asimmetrico a suo
svantaggio, è emblematico della possibilità di far coesistere forti miglioramenti delle
condizioni tariffarie praticate all'utenza (compresa quella residenziale) con uno
straordinario successo imprenditoriale (OFTEL, 1995).
Il dubbio diffuso che gli esiti positivi della liberalizzazione siano merito più della
bravura dei regolatori o della concorrenza potenziale, che della pressione competitiva dei
nuovi gestori, evidenzia in maniera decisiva il ruolo delle autoritˆ di settore
nell'orientare gli effetti dei processi di liberalizzazione. Ad esempio, una recente
analisi dell’OFTEL sull'evoluzione della struttura dei mercati nel Regno Unito,
mostra che, ancora nel 1995, per quasi tutti i clienti ed i servizi (con la sola eccezione
dei circuiti dedicati ad alta capacità fornite ad imprese medie e grandi) è presente un
fornitore monopolista o comunque un fornitore leader che può fissare i suoi prezzi
indipendentemente dalle scelte delle altre imprese. Se questa situazione sopravvivesse
ancora a lungo alla fine del duopolio, potrebbero prodursi conseguenze significative sulla
evoluzione del quadro regolatorio, rendendo meno opportuna, rapida e completa la prevista
rinuncia di OFTEL a interventi di controllo dei prezzi e dell'entrata e la sua
trasformazione in una sorta di autorità antitrust di settore (OFTEL, 1996).
Con l'approvazione della legge 249 (31/7/97) di istituzione della Autorità di settore
e con l'emanazione del D.P.R. 318 (19/9/97), Regolamento per l'attuazione di direttive
comunitarie, le telecomunicazioni italiane sono uscite, solo alla vigilia del 1 gennaio
1998, data di inizio del nuovo regime di totale liberalizzazione imposto dalle direttive
europee, da una condizione di grave ritardo normativo. Così come è avvenuto per il
rispetto dei parametri macroeconomici del trattato di Maastricht, è stato necessario
avviare un profondo e rapido rinnovamento, non solo nelle norme, ma anche nella cultura
degli attori. Il percorso sin qui effettuato appare significativo, ma permangono gli
effetti dei ritardi accumulati e della mentalità prevalente fino alla prima metà degli
anni novanta.
Pesa, in particolare, l'eredità di una situazione storica di confusione tra i ruoli
della pubblica amministrazione e quelli del sistema delle partecipazioni statali che ha
vanificato il vantaggio derivante all'Italia dalla precoce adozione, rispetto ad altri
paesi caratterizzati dalla presenza di monopoli pubblici (quali Francia e Germania), di un
modello di organizzazione del settore basato sull'attribuzione dei compiti di gestione a
società per azioni e sulla separazione tra organi di gestione e organi di
regolamentazione. In questo clima, l'evoluzione del settore è stata condizionata da
un'eccessiva attenzione del potere politico ad esigenze di breve periodo (dalla difesa
dell’occupazione presso l’incumbent, alla promozione dei suoi investimenti, alla
massimizzazione dei ricavi ottenuti dalle privatizzazioni) e da un'insufficiente impegno
sui molteplici, e in parte contrastanti, obbiettivi sociali di fondo (efficienza, equità,
promozione del mercato, innovazione e crescita economica).
Il processo in atto dovrà tendere all'instaurarsi di un quadro istituzionale in cui,
alle garanzie per un corretto funzionamento del mercato, ove esso esiste o sta nascendo,
si affianchino regole chiare e non discriminatorie per quegli ambiti in cui il mercato
ancora non può operare efficientemente. Inoltre, occorre definire una una politica
industriale che consenta di cogliere le grandi opportunità per il paese connesse alle
innovazioni tecnologiche in atto e alle occasioni di imprenditorialità che esse aprono.
In sintesi, garanzia del mercato, regolamentazione e politica industriale costituiscono
ambiti di intervento pubblico essenziali e distinti cui il paese deve ancora assicurare
status, risorse e competenze adeguate alla complessità dei compiti e alla importanza
degli obiettivi.
in Boitani A. (a cura di): "Assetto Istituzionale e Regolazione nei Servizi: Telecomunicazioni , trasporti e servizi idrici nella fase di transizione", pagg. 33-59, Studi CER-IRS
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